Abitare sociale e Pubblica Amministrazione: costruire un ecosistema oltre il mercato
Il diritto alla casa oggi dipende anche dalla capacità della Pubblica Amministrazione di costruire politiche integrate, oltre il mercato e oltre i singoli progetti.
Se vi dico “abitare sociale”, quali sono le prime cose che vi vengono in mente? Probabilmente edifici, appartamenti, spazi comuni. Una risposta corretta, ma incompleta. Gli spazi sono indispensabili, ma non bastano se manca l’apporto e il supporto di un ente locale che investa in qualità e collaborazione. Le pubbliche amministrazioni hanno infatti un ruolo centrale nello sviluppo delle politiche abitative e in Italia hanno subito, nel tempo, una trasformazione profonda, riflettendo cambiamenti più ampi nel modo di concepire le politiche sociali, il ruolo dello Stato e il rapporto tra pubblico e mercato.
Le politiche abitative italiane sono passate da un modello fondato sulla pianificazione pubblica, con strumenti come il Gescal (il fondo destinato alla costruzione e all'assegnazione di case ai lavoratori) e i piani di edilizia popolare, ad uno basato su progetti, programmi negoziati e collaborazione pubblico-privato privo però di un flusso stabile di risorse per l’edilizia sociale. Questa prima fase, pur innovativa, con l’introduzione dell’ERP (Edilizia Residenziale Pubblica), il risanamento urbano e la concessione edilizia onerosa, ha mostrato diversi limiti: difficoltà a tenere il passo dello sviluppo economico, creazione di periferie isolate, vincoli giuridici sugli espropri e crescita dell’abusivismo. Parallelamente si è affermata una progressiva tendenza alla proprietà della casa che ha spinto l’edilizia pubblica anche verso logiche di investimento.
Con la crisi della pianificazione si è affermata un’urbanistica “contrattata”, più flessibile ma anche più esposta a deregolamentazione, consumo di suolo e riduzione della capacità pubblica di orientare lo sviluppo. Dagli anni novanta in poi le politiche abitative sono cambiate ulteriormente con la dismissione del patrimonio pubblico, utile a ridurre il debito e attrarre capitali privati, una maggiore decentralizzazione a favore delle Regioni, anche se con risorse limitate, e, infine, l’avvio di “Piani casa” basati su finanza innovativa, fondi immobiliari e project financing. Parallelamente si è passati dall’ERP all’ERS (Edilizia Residenziale Sociale) con interventi non più rivolti solo alle fasce più povere, ma anche a quella “zona grigia” che non riesce ad accedere né al pubblico né al mercato.
Nel complesso è cambiato anche il significato delle politiche sociali: da strumenti di tutela rispetto al mercato a strumenti che favoriscono lo sviluppo economico. All’interno di questo scenario, come si può garantire il diritto alla casa?
Oltre gli spazi, cosa significa davvero abitare sociale
L’abitare sociale e collaborativo può svilupparsi in modo efficace solo grazie a un forte impulso pubblico che non si limiti a mettere a disposizione immobili ma costruisca un sistema integrato di politiche, servizi e relazioni. Il ruolo delle amministrazioni è quindi decisivo per coordinare urbanistica, welfare ed economia sociale e trasformare il diritto alla casa in un progetto collettivo.
Questo è possibile solo se esiste – come sostiene Javier Burón, già responsabile delle politiche abitative di Barcellona, intervistato da MeWe® e Italia che Cambia – un vero ecosistema di attori: enti pubblici, fondazioni (anche di origine religiosa), ONG, società civile e capitale privato non speculativo, a rendimento limitato e di lungo periodo. Burón parla anche di “infrastruttura di housing sociale e accessibile” per descrivere un sistema di offerta abitativa stabilmente sottratto alle logiche di mercato e agli alti rendimenti finanziari. «In Spagna, c’è molta confusione coi termini: pubblico, sociale, accessibile, VPO (proprietà sovvenzionate dallo Stato), mentre formule più ampie facilitano il dibattito anche in contesti politici differenti e opposti. Non è però scontato che questo approccio sia immediatamente trasferibile in altri contesti, come quello italiano».
Secondo Lucio Massardo, socio fondatore di MeWe®, anche il modo in cui si indicano i soggetti che interagiscono può incidere sulle politiche: parlare di “fornitori di alloggi” invece che di “proprietari” può contribuire a modificare la percezione del rapporto tra proprietari e inquilini, orientandosi verso una visione più inclusiva e sistemica.
Un ecosistema sociale ed economico attivo è, infatti, una delle tre condizioni fondamentali per rendere questi modelli praticabili e diffusi, insieme a un quadro normativo chiaro e stabile – che garantisca certezza giuridica e tuteli la destinazione sociale degli interventi – e a politiche pubbliche integrate capaci di combinare strumenti urbanistici, risorse economiche e innovazione sociale.
Dal punto di vista operativo, le amministrazioni possono agire su più leve promuovendo informazione e partecipazione per attivare la domanda e garantendo accesso a suolo o immobili, ad esempio tramite diritto di superficie o recupero di edifici dismessi. Ma anche offrendo sostegno economico e fiscale attraverso, ad esempio, accordi con la finanza etica e introducendo innovazioni urbanistiche che rendano più flessibile la progettazione degli spazi.
In sintesi, il successo del cohousing dipende dalla capacità del settore pubblico di creare condizioni favorevoli e coordinate. Solo così queste esperienze possono passare da casi isolati a modelli diffusi, inclusivi e sostenibili.
Il caso Barcellona: dalla competizione alla cooperazione
Lo racconta anche Burón quando parla dell’esperienza di Barcellona. «All’inizio ci sono state tensioni tra gli architetti dell’Amministrazione e quelli delle cooperative: i primi rivendicavano una lunga esperienza nell’edilizia sociale, i secondi criticavano la lentezza e la burocrazia pubblica. Il punto di svolta è arrivato passando ai progetti concreti. Quando si lavora su lotti reali, edifici e famiglie, diventa molto più facile costruire collaborazione. Tempo, fiducia e progetti concreti sono quindi elementi essenziali».
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Il percorso amministrativo non è stato lineare, inizialmente il Comune di Barcellona ha utilizzato bandi pubblici per assegnare suolo in diritto di superficie mantenendone la proprietà. Questo approccio, però, si è rivelato lungo e complesso, poco adatto al mondo cooperativo, che mal si presta alla competizione, e ha generato anche contenziosi.
Dopo circa tre anni e mezzo si è passati a un modello più collaborativo con un accordo quadro con associazioni di cooperative e fondazioni. In questo contesto il Comune propone i lotti, le organizzazioni raccolgono e selezionano i progetti, e poi propongono l’assegnazione. Se il Comune approva, concede il diritto di superficie e il gruppo realizza l’intervento. Questo passaggio da logica competitiva a logica cooperativa ha migliorato il funzionamento del sistema pur con alcune difficoltà legate anche ai cambiamenti politici.
Sul fronte finanziario, l’ostacolo principale resta, secondo Burón, l’anticipo richiesto dalle banche. «In genere, i finanziamenti coprono fino all’80% del costo, il restante 20% è una soglia che esclude comunque le fasce più fragili e favorisce le classi medie. Per superare questo limite, a Barcellona sono stati introdotti sussidi pubblici tra il 7% e il 15% del budget, utili a coprire parte dell’anticipo e ad accedere al credito. Le prime esperienze si sono autofinanziate grazie a gruppi pionieristici, ma presto è emersa la necessità di un sostegno pubblico, in assenza di finanziamenti regionali o statali. Un ruolo, seppur limitato, è stato svolto anche da banche cooperative come FIARE (collegata a Banca Popolare Etica)».
Un altro elemento chiave è stato evitare che ogni progetto negoziasse individualmente con le banche, promuovendo così una contrattazione “a pacchetto” che coinvolge anche istituzioni pubbliche come l’ICO - Instituto de Crédito Oficial, per rafforzare la credibilità complessiva e ridurre il rischio percepito. A ciò si aggiunge una clausola di garanzia nel diritto di superficie: in caso di mancato pagamento per cinque mesi, il Comune subentra, assume il debito e acquisisce l’immobile. I membri della cooperativa possono diventare inquilini pubblici. Un meccanismo che permette di ridurre drasticamente il rischio per le banche. Lo Stato spagnolo ha riconosciuto e istituzionalizzato queste esperienze includendole nel Piano nazionale della casa e rendendole eleggibili per fondi statali. Un’evoluzione che potrebbe riguardare anche l’Italia.
Guardando al futuro, Burón individua come soluzione ideale la creazione di fondi di investimento misti pubblico-privati, capaci di aggregare risorse di amministrazioni, fondazioni e istituzioni finanziarie. Questo permetterebbe di superare l’attuale approccio “artigianale”, basato su singoli progetti e di operare su scala più ampia.
L’esempio dell’Emilia-Romagna, un modello ibrido
In Italia esistono esperienze simili che coinvolgono Fondazioni e Regioni, ma restano frammentarie. L’ingresso dello Stato renderebbe questi strumenti più stabili e diffusi. Ad esempio, la Regione Emilia-Romagna ha avviato un piano straordinario da 300 milioni di euro per affrontare il problema dell’emergenza abitativa puntando su una strategia molto concreta: recuperare gli alloggi pubblici oggi sfitti per rimetterli in circolazione. L’idea di fondo è che esista già un patrimonio abitativo inutilizzato, spesso perché in cattive condizioni, che può essere riqualificato e reso disponibile senza dover consumare nuovo suolo. Il piano si concentra quindi sul recupero e sulla riqualificazione di questi immobili, migliorandone anche l’efficienza energetica e l’accessibilità per poi destinarli alla locazione a canoni calmierati. A differenza dell’edilizia residenziale pubblica tradizionale, però, gli alloggi non saranno rivolti esclusivamente alle fasce più fragili, ma anche a quella fascia intermedia della popolazione che oggi fatica ad accedere sia al mercato privato sia alle graduatorie dell’ERP. Dal punto di vista operativo, il piano coinvolge Comuni e ACER (Azienda Casa Emilia-Romagna) che individuano gli immobili da recuperare, mentre la Regione coordina e finanzia gli interventi attraverso bandi dedicati. Il piano si basa proprio su una struttura finanziaria “mista”. I 300 milioni di euro previsti provengono infatti da una combinazione di risorse pubbliche e indebitamento: circa 100 milioni di euro arrivano da fondi pubblici, risorse regionali e fondi europei (in parte legati alla programmazione comunitaria); 200 milioni di euro derivano invece da finanziamenti a debito, prestiti che la Regione attiva anche tramite istituzioni come la Banca Europea per gli Investimenti (BEI).
La Regione anticipa le risorse necessarie per recuperare gli alloggi, ma una parte consistente dell’investimento viene ripagata nel tempo attraverso i canoni di affitto degli stessi immobili una volta rimessi sul mercato. Il piano non è solo una politica sociale “a fondo perduto”, ma cerca una forma di auto-sostenibilità economica. Gli affitti, pur essendo calmierati, contribuiscono a coprire i costi del finanziamento nel lungo periodo. Il modello combina finanziamento pubblico, che rende possibile e sostenibile l’intervento, e leva finanziaria, per aumentare le risorse disponibili subito e avere un ritorno nel tempo attraverso i canoni. È un’impostazione che riflette bene l’evoluzione delle politiche abitative attraverso meno trasferimenti diretti e più strumenti finanziari che cercano di tenere insieme obiettivi sociali e sostenibilità economica.
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In questo contesto, l’Emilia-Romagna rappresenta un caso piuttosto isolato in Italia. Al momento, infatti, non sembrano esserci altre Regioni che abbiano intrapreso un percorso simile su questa scala. Un’operazione finanziaria di questo tipo richiede competenze tecniche elevate e qui potrebbero entrare in gioco altri attori come le Fondazioni di origine bancaria che dispongono dell’expertise necessaria per sostenere e strutturare interventi di questa complessità.
Cosa manca per rendere questo modello replicabile? La risposta è, in larga parte, politica. Manca una chiara volontà di affrontare il tema in modo strutturato. Il settore della casa, infatti, è poco rappresentato e fatica a trovare spazio nell’agenda politica nazionale, nonostante riguardi una fascia molto ampia della popolazione. Da qui emerge anche una riflessione sul ruolo della politica: non si tratta solo di comunicazione, ma della capacità di comprendere un problema complesso e tradurlo in politiche pubbliche efficaci. Il vero nodo è trasformare un bisogno diffuso in un’azione concreta e strutturata.
Nel dibattito europeo sul diritto alla casa, il confronto tra Italia e Spagna offre uno spaccato interessante di come le pubbliche amministrazioni possano interpretare in modo diverso lo stesso problema, quello di garantire un accesso equo e sostenibile all’abitazione.
Nel complesso, il confronto mette in luce come la qualità delle politiche abitative non dipenda solo dalle risorse disponibili, ma dalla capacità delle pubbliche amministrazioni di combinare regolazione, programmazione e innovazione. È in questo equilibrio che si gioca, oggi più che mai, la possibilità di rendere effettivo il diritto alla casa.